一、市情概况 

　　乐清市地处浙江东南沿海，东临乐清湾，南临瓯江，西北为雁荡山山脉，东南为海积平原，与温州市区隔江相望，跨桥相连，为温州市北翼副中心。陆地面积1223.3平方公里，海域面积270平方公里，拥有海岸线193.33公里。全市总人口126.03万，非农人口123607人，未落实常住户口人员12856人。下辖乐成、城东、城南、盐盆、翁垟、白石、石帆、天成8个街道办事处和柳市、北白象、虹桥、淡溪、清江、芙蓉、大荆、仙溪、雁荡9个建制镇。至2012年底，全市实现生产总值600亿元，财政总收入91.68亿元，三产结构为3.2：58.3:38.5，城镇居民人均可支配收入37920元，农村居民人均纯收入17454元。全市参加企业职工养老、医疗、工伤、生育、失业保险人数分别达31.60万人、15.51万人、33.54万人、9.73万人、13.52万人，新型农村合作医疗参保率达99.8%，城乡居民医疗保险参保率达98.1%。社会救助体系日益完善，市救助机构成立以来共救助困难群众6000余人。 

　　二、低收入农户主要特点 

　　（一）数量比重 

　　据统计，我市本轮调查的低收入农户共有39454户，85332人，省标低收入农户（2012年家庭人均纯收入低于5500元的农户）有22495户，45922人，市标低收入农户（2012年家庭人均纯收入高于5500元低于7500元的农户）有16959户，39410人，省标低收入农户户数占比57%，人数占比53.8%，市标低收入农户户数占比43%，人数占比46.2%。 

　　（二）地域分布 

　　我市9个镇、8个街道都有数量不等的低收入农户，欠发达地区分布较为集中，大荆、仙溪、芙蓉、淡溪、白石以及乐成城北片区的低收入农户占全市低收入农户一半以上，其中大荆镇低收入农户达11411户，20776人，占比29%。 

　　（三）从业状况 

　　全市低收入农户85332人中有劳动能力的仅有32609人，从事农业生产劳动的农户比重较高，包括一些有部分劳动力的低收入农户，从事种养业及农产品加工业的达13286人，从事二三产业的有6519人，交往年相比有所增加，无职业或者读书的有9536人，其余很大一部分低收入农户的家庭成员外出务工或在家附近打零工。 

　　（四）家庭收支 

　　全市低收入农户中家庭人均年收入在4500元到7500元之间的最多，比例达64.6%，低于4500元的有32.2%，高于7500元的仅3.2%；从消费支出情况看，低于7500元的所占比例为43.3%，高于7500元的达56.7%。根据调查了解，我市大部分低收入家庭在精打细算下收支能够持平，无太多的闲余资金用于发展，也有相当数量的低收入农户入不敷出，存在负债。 

　　（五）人口素质 

　　我市低收入农户人口素质偏低，据调查统计数据显示，全市低收入农户中文化程度为初中以下的高达88.3%，其中文盲半文盲占37.3%，小学文化程度占31.3%，高素质劳动力流失严重；从健康状况来看，我市低收入农户因病因残致贫的达66.3%，人口老龄化程度较为严重。 

　　（六）社会保障 

　　我市低收入农户中享有城乡居民最低生活保障补助的有6173户、13004人，农村低保补助标准为333元/月人，城镇低保补助标准为511元/月人；参加新型农村合作医疗的有38026户、77130人，覆盖率达96.4%，参加城乡居民基本社会养老保险的有19244户、28563人，参保率为48.8%。 

　　（七）家庭住房 

　　我市低收入农户住房情况良好，94.5%的农户家庭有房住，大部分房屋结构为砖木、砖混，比例达72.6%，也有小部分住房困难户，居住在危房之中，甚至无房可住。农村生活条件日益改善，除很少部分自然村还是用水困难外，大部分实现自来水全覆盖，通电、通讯等也基本上达到全覆盖，燃料多为液化气和柴草，比例达90.7%。 

　　三、低收入农户致贫原因和帮扶需求 

　　（一）低收入农户致贫原因 

　　一是地理条件受限，增收渠道单一。我市低收入农户大多数集中在偏远山区，资源贫乏，交通不便，信息闭塞，自然环境较差，许多地方自然灾害频繁，农民因灾返贫现象较为普遍。受环境影响，欠发达地区农户的生产、生活成本普遍较高，从事产业传统单一，致富手段稀少，收入水平长期维持在一个较低的水平。根据调查，在家的农户主要经济来源农业种植，二、三产业几乎空白，低收入农户中大部分都在家里务农，这些基本上都是纯粹意义上的农民。近年来虽然农业效益不断提高，但人均耕地面积不足半亩的欠发达地区农业增收空间狭小，外出打工成了他们增加收入的第一选择。而劳务输出受各种因素的限制较多，转移就业难度加大，导致农户增收缓慢。 

　　二是农户素质偏低，发展能力较弱。农村高素质劳动力流失严重，留守劳动力整体素质偏低，调查显示，低收入农户无劳动能力以及中老年人占的比例相当大，这些年龄偏大的老人又无其它经济来源，从而导致家庭贫困。调查统计数据显示，我市低收入农户文化程度普遍偏低，接受新知识、新科技的能力不强，发展意识不强，增收主要依靠公共财政转移支付，造血能力弱，发展源动力不足。文化素质原因越来越成为影响农民脱贫致富的主要因素，由于缺文化、缺技能，造成农民打工无路、致富无门、增收困难。同时，文化知识的贫乏必然导致观念的落后，加重了贫困农民的消极思想，落后的文化意识形成的精神贫困，往往比经济物质贫困更可怕。 

　　三是整体基础薄弱，产业化程度低。近年来，通过实施农业综合开发、康庄工程等项目，公路、水利等一些基础设施得到完善，但还远不能满足现代农业生产的需要，欠发达村庄面广量大，杯水车薪的专项扶贫资金难以对区域发展产生强有力的拉动效应，加上村级集体经济基础薄弱，发展建设资金投入远远不足，公共服务职能无法实现，产业发展困难重重。同时，欠发达地区农业经营主体组织化程度普遍偏低，农民专业合作组织发展较慢，已建立的各种类型的专业合作组织规模小、稳定性差，制约了农业产业化水平提高，扶贫龙头企业大多处在发展初级阶段，核心竞争力较弱，对产业发展的带动效益不明显，无法惠及当地群众。 

　　四是因病因残等其他原因。大多低收入农户家庭成员中有年老体弱或有人残疾、长期生病，他们既减少了劳动力，又需要看病、吃药花费大量的医疗费和药费，必定会影响家庭收入增长。此外，有部分因学致贫的低收入农户，这些家庭的子女，绝大多数为在校学生或学前教育儿童，在学习期间所花的生活费用及辅助教材，对一个经济收入来源较少的家庭来说，是一笔不菲的支出；不少家庭为了让孩子享受优质教育资源，不得已通过择校送孩子进城入学，形成巨额负债。 

　　（二）低收入农户帮扶需求 

　　据调查统计，我市低收入农户最需要的帮扶措施主要有以下几类：要求提供银行贷款的有3409户，占比8.6%；要求企业或合作社带动的1499户，占3.8%；要求解决农产品销路的1527户，占3.9%；要求发展来料加工的2659户，占6.7%；要求发展农家乐的987户，占2.5%；要求进行农业技术或职业技能培训的2376户，占6%；要求介绍外出务工的1251户，占3.2%；要求纳入低保的11452户，占29%；要求提供教育救助的1722户，占4.4%；要求提供医疗救助的12223户，占31%；要求提供住房救助的7160户，占18.2%；其他需要资金帮助的有17101户，占比43.3%。 

　　四、低收入农户帮扶对策 

　　（一）发挥市级财政主导作用，进一步加大欠发达地区建设资金投入。 

　　欠发达地区薄弱的经济基础和恶劣自然环境决定了市级财政对欠发达地区建设投入应起主导作用。各级政府要坚持公共财政向“三农”倾斜投入、公共资源向“三农”倾斜配置的政策，克服当前财政增收困难的处境，千方百计增加对欠发达地区和低收入农户增收的投入。落实中央和省、市各项支农惠农政策文件精神，严格执行有关投入比例和制度要求，探索建立生态补偿机制，健全财政对“三农”的投入保障机制。积极争取上级支持“三农”的资金，加强对我市农村发展的投入。加快建立农民共享宅基地整理复垦收益的机制，确保宅基地整理复垦收益主要用于建设社会主义新农村。要完善公共财政支农体制机制，整合各类资金，农业、交通、水利、能源、广电、教育、卫生、文化、科技等省级各部门的扶贫资金，凡能捆绑整合的应尽最大努力整合起来用于欠发达地区新农村建设，促进资源优化配置，提高资金使用效益。要坚持“阳光公共财政”，进一步完善各级公共财政投入的监督、约束机制，确保扶贫资金足额如数到位，真正用于欠发达地区项目建设上。 

　　（二）充分利用欠发达地区生态资源优势，大力扶持特色优势产业。 

　　我市大部分欠发达地区生态资源丰富，具有发展特色生态高效农业的明显优势。应进一步加大对欠发达地区农业主导产业发展的扶持力度，降低欠发达地区申报具有地区优势特色农业项目的门槛，加大对扶贫龙头企业、扶贫专业合作社和特色种养基地建设的扶持，打造一批特色产业强镇强村。支持欠发达地区建设一批资源省、污染少、就业多的生态型加工业项目，因地制宜发展块状经济，依托资源优势，通过内引外联，搞好资源精深加工，创一批名牌产品，形成一批有竞争力的特色产业，使之成为欠发达地区区域工业化的支柱。把发展料加工业、家庭工业、“农家乐”休闲旅游业作为推进以工促农以城带乡的重要载体，积极引导不能外出就业的欠发达乡镇农民发展来料加工业、家庭工业和“农家乐”休闲旅游业，对来料加工经纪人和“农家乐”经营户给予一定的支持和帮助。 

　　（三）加快欠发达地区人口内聚外迁，促进低收入农户转移就业。 

　　按照统筹城乡生产力和人口布局、有利于城乡资源要素“双向流动”的要求，大力发展中心镇和中心村，引导农村居民逐步向城镇和中心村集聚。把推进下山移民与加快转移农村劳动力有机结合起来，继续推进高山远山区域、地质灾害隐患区域、重点水库库区和重点生态保护区村落的整体搬迁。对欠发达地区基础设施建设、下山移民等项目，在土地安排、项目支持上给予倾斜，提高财政补助标准，减免有关规费，整合部门项目资金，努力降低农民的下山搬迁成本。对实施整村搬迁的，争取把更多资金转用到下山移民小区的公共设施建设上。用足用好农村土地综合整治政策，积极盘活下山农户在迁出地山上的土地、山林等资源。与此同时，进一步加大农民培训补助，引导企业采取订单培训、定向招工的办法，提高培训针对性和就业转移率，促进更多的欠发达地区农民转移就业和稳定就业。积极稳妥地推进户籍制度、平等就业等城乡配套改革，在让更多农民向二、三产业和城镇转业的同时，创造条件加快农民工向在城镇安居乐业的市民转变。 

　　（四）加大欠发达地区金融帮扶力度，增强低收入农户创业能力。 

　　鼓励各类金融机构在欠发达地区布局服务网点，争取实现欠发达社区助农金融服务点全覆盖；加快发展村镇银行、小额贷款公司、扶贫资金互助会等新型农村金融组织；加快金融产品创新，探索所有权、股权、使用权、经营权、有形资产、无形资产等抵押贷款；开展农户信用等级评定，扩大农村信用贷款；完善信用担保体系，加快发展政策性担保、农户联保、企业联保等担保体系；继续实施欠发达地区小额扶贫贴息贷款政策，加强支持服务力度，简化手续，放宽条件，尽量满足欠发达地区农户的生产型金融需求，推动造血式扶贫模式的发展，提升低收入农户自我发展能力；健全扶贫信贷管理机制，确保扶贫贴息贷款资金真正用于当地贫困农民发展主导产业。 

　　（五）全面实施“低收入农户倍增计划”。 

　　结合新一轮调查数据分析，摸准低收入农户底数，建立低收入农户档案，健全扶贫统计监测网络，掌握低收入农户的现状和动态情况，因户而异、分门别类地落实扶持政策。进一步明确扶贫的对象和扶贫工作重点村、整体搬迁村，切实把结对帮扶工作做到村、做到户、做到人，促进低收入农户的持续增收。同时，农民素质教育优先向低收入农户倾斜，通过职业技能培训，帮助其提高劳动技能、文化知识水平，在生产经营实践中迈开步伐，摆脱贫困。对低收入农户家庭中年龄偏大、文化程度较低、又要照顾家庭的等特殊群体的劳动力，实行就地或就近从事环境卫生、安全保卫、社区服务等公益性工作。最后，倡导社会各界关心关爱农村低收入群体，鼓励有爱心的企业和个人实行定点帮扶、结对帮扶、项目帮扶低收入农户，着力形成“大扶贫”格局。 

　　（六）加强农村基层组织建设，增强凝聚力和战斗力。 

　　把扶贫开发工作的各项任务指标，作为各镇街和各有关部门目标责任制考核的重要内容，制定完善考核验收办法，强化年度考核力度。加强工作督查，定期不定期开展专项督查活动，强化工作过程监督。定期通报各地工作进展情况，对进度慢的及时督促改进。把各地低收入农户增收的实绩与基层干部的政绩考核和提拔使用结合起来，优先提拔使用扎根农村、服务“三农”、工作成绩突出的干部。认真抓好村级党组织领导班子建设，每年不定期组织对村班子成员的培训，同时选拔一批思想素质好、年纪较轻的村班子骨干到高等院校学习，着力培养一批政治素质强、发展能力强和具有带头致富能力、带领群众致富能力的新农村建设带头人。广泛开展村务公开民主管理规范化建设和示范单位创建活动，促进村务公开和民主管理工作整体水平的提高。 

　　  

　　  

　　  

　　乐清市扶贫办 

　　二○一三年八月