一、 乐清概况

乐清位于浙江省东南部沿海，东临乐清湾，南临瓯江。与温州市区隔江相望，跨桥相连，为温州市北翼副中心。乐清全市陆地面积1271平方公里，海域面积270平方公里，拥有海岸线193.33公里，2008年户籍人口120.9万，外来人口约60万，外出人口30多万，常住人口150多万，下辖21个建制镇、10个乡，是一个工业重市、经济和人口大市，为全国科技进步示范市、全国文化先进市、全国体育先进市、中国优秀旅游城市和浙江省文明城市、科技强市、教育强市、体育强市、双拥模范城，被评为“长三角最具投资价值县（市）”、“浙江新魅力之城”，为温州市首个工业产值超千亿元的县（市、区）。2005年度社会经济综合实力列全国百强县（市）第40位。2007年度县域经济基本竞争力列全国第17位。2008年，全市实现生产总值404.2亿元，财政总收入54.62亿元，其中地方财政收入25.07亿元；实现工业总产值1085.2亿元；城镇居民人均可支配收入25273元，农村居民人均纯收入11489元。2009年，全市实现生产总值418.6亿元，财政总收入58.9亿元，其中地方财政收入27.2亿元，分别增长7.9%和8.6%；实现工业总产值1087.9亿元；城镇居民人均可支配收入27143元，农村居民人均纯收入12268元，分别增长7.5%和6.8%。

表一                    2006-2010年乐清主要经济指标情况

二、 乐清市“十一五”时期财政收支情况

2009年，财政总收入为58.94亿元，比2008年（下同）增加4.32亿元，增长7.9%，完成预算的101.8%。其中：地方财政收入27.23亿元，增加2.17亿元，增长8.6%，完成预算的102.5%；上划中央财政收入31.71亿元，增加2.16亿元，增长7.3%，完成预算的101.3%。

全市地方财政总支出为32.52亿元，增支5.73亿元，增长21.4%，完成预算的93.2%。其中：市本级财政支出20.39亿元，增长24.8%，完成预算的90.9%。按照现行分税制财政体制和国家有关政策规定测算，2009全市财政收支综合平衡。

根据目前的收支进度，预计2010年，全市财政总收入为65.78亿元，比2009年（下同）增加6.84亿元，增长11.6%，完成预算的104.3%。其中：地方财政收入31.83亿元，增加4.60亿元，增长16.9%，完成预算的107.7%；上划中央财政收入33.95亿元，增加2.25亿元，增长7.1%，完成预算的101.3%。

三、 乐清市“十二五”财政收支预计总体规划

2010年财政总收入预计65.78亿元，到2015年将达到100亿元，年均增长8.7%。其中，地方财政收入预计2010年为31.83亿元，到2015年将达到50亿元，年均增长9.5%。按照地方财政收入增长比例，预计2015年地方财政支出将达到59.71亿元。

四、 乐清经济发展困境

（一）收入绝对数大，人均相对数小。乐清是经济、人口的大县，几年来，经济得到长足发展，财政收入快速增长，而2004年和2007年地方财政支出增长同样在百分之二十以上，支出的刚性增长越来越强。乐清的财政特点是“绝对数上强市、相对数上弱市”。乐清市财政总收入和地方财政收入总量2008年分别位居全省第8、第9位，2009年分别位居全省第8、第11位。但是相对数较小，2008年我市人均地方财政收入和人均地方财政支出分别为2073元、2215元，而全省汇总平均数分别为4124元、4316元，分别是我市的1.99、1.95倍。乐清市人均地方财政收入仅仅是全省平均水平的一半，远远低于义乌市，并且还低于邻县玉环县，财政属纯粹典型的“吃饭”财政，在构建和谐社会公共体系的新时期，县域财政收支矛盾越来越突出，面临严峻的挑战。

表二：                      主要财政指标省内横向比较分析表

（二）财政总收入高,地方收入比重低。乐清的第三产业占GDP比重一直维持在2005年的35.5%与2009年的35.9%左右。产业结构的不合理直接影响了财政收入结构，我市财政总收入自2000年突破10亿元大关后，进入快速增长时期，2003、2005、2007、2008年又相继突破20亿、30亿、40亿、50亿元大关，收入总量列全省第8位。地方财政收入比重自所得税分享改革后下降较多，2001年为58.2%，2002年为44.7%、2004年至2009年地方财政收入占财政总收入比例分别为47.67%、46.4%、47.01%、46.85%、45.90%和46.2%,近几年仍在下行。2008年全省汇总平均比重为51.8%，比乐清高5.9个百分点,2009年全省汇总平均比重为52%，比乐清仍高5.8个百分点。地方财政收入比重较低直接影响了地方可用财力的增长。

表三：                      乐清国民经济三次产业结构（%）

（三）收入增长压力大，支出增长刚性强。乐清市财政收入增长正面临较大的压力，而财政支出刚性不断增强，保障民生支出，推进农村改革与发展、促进和谐社会建设等都要加大财政投入，当年地方可用财力增量远不够当年新增的各项一般支出，财政收支矛盾将进一步凸显。2006年到2009年，乐清的地方可用财力从19.2亿元增加到29.1亿元，年均增长14.8%，而一般预算支出从18.5亿元增加到32.5亿元，年均增长20.7%，地方可用财力增长率远远低于一般预算支出增长率，乐清所谓的强市财政运行将面临极为严峻的考验。

五、 意见和建议

（一）适当调整优化财政体制，大力鼓励县（市）发展经济的积极性。由于现行财政体制的缺陷，制约着县（市）级财力增长速度。“两税”（增值税和消费税）和企业所得税及个人所得税增量中央得大头，地方得小头，不利于地方财政的增长，严重挫伤地方发展经济的积极性，按现行体制，上交中央“两税”增量的0.3返还地方，由于是环比，地方所得的比重逐年下降。我市由于“两税”基数小，返还更少，因而就出现了这样一种状况：财政总收入增长越多，中央收入占的比重就越大，市财政收入占的比重就越小。这种逆向走势的反差，将随着上划“两税”的逐年增长而越来越大，照此趋势，财政增收将更加困难。并且，上划中央“企业所得税、个人所得税”税收返还收入，以2007年决算为基数核定，没有随着上划金额的增加而增加，一成不变。特别象乐清市这样一个第二产业占主导地位的地方，地方财政收入必将增长乏力，可用财力增速萎缩。因此，建议上级财政部门适当调整优化财政体制，增加上划中央收入后的返还比例和金额，增大做出较大贡献县（市）的可用财力，鼓励县（市）政府发展经济的积极性。

（二）统一事权和财力，以事权定财力。建议国家和省以县（市）财政实际出发，明确界定各级政府的事权范围，划清各级政府的事权责任，对县（市）财政给事权带财力，做到一级事权与一级财力相统一，彻底改变县（市）级财政现在面临的所有事权远远大于所得财力的状况，从我市来看，发展教育、卫生等社会事业的财政资金缺口过大，由市财政独立承担事权责任，难以满足需求，应该建议由多级政府承担事权责任，增加上级财政转移支付力度，确保各项事业发展。如2009年的义务教育学校教师绩效工资改革和2010年卫生医疗体制改革，所谓强市的乐清已无法也无力承担，应该由中央、省、市（县）共同承担。

（三）建立规范的转移支付制度，实现公共支出均等化。建议国家和省合理确定对县（市）级财政转移支付资金的规模，充分考虑县（市）级可用财力的总额和事权需求的总额，进一步细化完善转移支付制度。要扩大一般转移支付，改进测算方法，在“标准收入”和“标准支出”的测算时，应选取那些不易人为因素控制，能够反映县（市）级收入能力及支出需要的客观性因素，如人口数量、人均GDP，人均地方财政收入，辖区面积、人口密度、财政供养人口等。乐清尽管是财政收入大市，但是人均地方财政收入的小市，人均地方财政收入仅只有全省平均的一半，因此，由于现在属公共财政，具有普惠制，在测算转移支付金额时，应考虑人均值，不能只考虑总量或总规模。