申请人：梁某楠。

被申请人：乐清市市场监督管理局，住所：乐清市城东街道晨曦路186号。

法定代表人：徐云，职务：局长。

申请人不服被申请人对其举报作出的不予立案决定，于2022年10月28日向本机关申请行政复议。本机关依法受理并进行了审理，本案现已审理终结。

申请人称：申请人向被申请人反映案涉企业销售三七粉的问题，被申请人作出的回复对违法行为不作为不担当。依据《中华人民共和国药品管理法》第二十八条的规定，国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准。根据2022年《中国药典》第一部页码第12页的记载，三七粉被《中华人民共和国药典》收编为中药饮片。《药品管理法实施条例》第四十五条∶中药饮片的标签必须注明品名、规格、产地、生产企业、生产批号、生产日期，实施批文号管理的中药饮片还必须注明药品批准文号。《中华人民共和国招标投标法实施条例》, 《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十八条规定，国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。《中国药典》是属于强制性国家标准。根据《中华人民共和国标准化法》第二十一条，推荐性国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求。根据十三届全国人大四次会议第1498号建议的答复（国药监建〔2021〕59号）、《云南省文山壮族苗族自治州文山三七发展条例》第二十条等明确，三七粉不属于传统的普通食品，作为保健食品饮用，需要根据保健食品管理办法，取得国家保健食品批准文号，案涉产品为“三无”产品，从没有取得任何合法手续。案涉经营者作为专业的食品经营公司，知道或者应当知道相关法律法规，在食品、保健食品、中药饮片生产时，检验相关标签是案涉公司作为经营者应当履行的法定义务，其未对涉案商品进行全面查验，构成明知销售不符合食品安全标准食品。被申请人作为行政执法部门却漠视三七粉的市场安全国家标准，不履行法定职责，反而利用职权包庇违法行为，请求撤销被申请人针对申请人在全国12315举报一事作出的不予立案处理决定，责令被申请人重新作出处理。

被申请人答复称：一、被申请人在处理申请人举报一案程序符合相关法律规定。2022年10月7日，被申请人接到申请人举报乐清市某农业开发有限公司的举报材料，随后进行核查。被举报人的发货地址为乐清市湖雾镇某小区，被举报人提供了营业执照（名称∶乐清市某石斛经营部；经营场所∶浙江省温州市乐清市湖雾镇某村某小区；经营者∶王某），后被申请人依法作出不予立案决定并告知申请人不予立案的理由和事实。次日，申请人以同一事项、同一理由举报乐清市某石斛经营部（以下简称石斛经营部），我局依据前期的调查结果作出不予立案决定并告知申请人不予立案的理由和事实。二、被申请人作出的行政处理决定，事实清楚、证据确凿、定性准确。（1）被举报人销售的三七粉是农产品，不适用申请人提到的相关标准及法律法规。列入《中国药典》《浙江省中药炮制规范》中的物品不能一概认为属于药品。《药典》中收录了既可作为药品又可作为食品的物质，如大蒜、辣椒等，这些物质也均未列入《既是食品又是药品的物品名单》中，但都不影响它们作为农产品来食用。索查《药典》一部，“三七”项下分项【检查】中关于水分和总灰分的量值规定可以看出，作为具备药品属性的药用原材料的“三七”必须经一定处理，并在相关指标上达到相关特征要求。申请人所提供的其他相关材料，并非具有普遍效力的正式规定，不能充分证实三七粉是药品。（2）《食品药品监管总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》规定“中药材有药用、食用、兽用等多种用途，判断中药材是否属于药品管理，关键在于界定其用途”。根据被举报人销售的三七粉产品标签标注的信息可见，该三七粉产品不以干预、治疗疾病为前提，也没有规定任何适应症或者功能主治等要素，没有进入药用渠道，符合《食品药品监管总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》：“未进入药用渠道的中药材，鉴于各地有不同使用传统，不宜强调其药品属性，经营者无需取得《药品经营许可证》”的规定。因此被举报人销售的三七粉不符合《中华人民共和国药品管理法》第二条第二款的规定，不属于该法调整的药品范畴。（3）涉案产品是生产企业按照企业标准生产的，企业标准明确标注“神农济生三七粉”作为农产品生产标准和技术要求。生产企业通过采购农产品三七根，经过粉碎、包装，以农产品对外销售，过程未经过任何化学程序，纯物理作用。根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条及《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条第一款的规定，申请人购买的三七粉产品符合食用农产品特征。申请人并无充分证据证实对三七的粉碎、包装等加工改变了三七的基本自然性状和化学性质，从而使三七粉这种作为中药材的食用农产品变成保健食品或药品。三七粉在我国食用历史和饮食习惯众所周知，未见国家发布有禁止食用的规定。（4）被举报人销售的三七粉作为农产品，其产品标签上已标注相关信息，并非三无产品，符合《中华人民共和国农产品质量安全法》第二十八条、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十二条的规定。根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款、第三十五条的规定，被举报人未违反《中华人民共和国农产品质量安全法》相关规定，亦不需要取得许可。同时，石斛经营部作为农产品销售商，提供了进货单、供货商及产品检验报告，已履行进货查验义务。三、申请人无行政复议主体资格。申请人与具体的行政行为没有利害关系。（一）根据申请人提供的订单资料，申请人是在某平台的某店铺购买的三七粉，石斛经营部并非买卖合同关系的相对方，双方不存在消费权益争议，某店铺是平台内经营者，某贸易有限公司是某店铺的合作方，石斛经营部只是帮某贸易有限公司代为发货，因此申请人与我局具体的行政行为没有利害关系；（二）根据申请人提供的信息以及被举报人提供的退货退款记录，申请人在举报前已完成退货退款，产品未使用亦未开封，申请人的自身合法权益并未受到损害；（三）申请人不属于消费者，根据申请人提供的材料，申请人在收货之前，就已经到处收集关于三七粉问题的信息，并收货前就发起退货退款申请，截至2022年11月3 日申请人在全国12315系统上的投诉有32起，举报有44起。申请人以索赔为目的，并非为生活消费需要购买，申请人不属于普通消费者为维护自身合法权益而进行的举报，与行政行为无利害关系。本案中，申请人系通过全国12315平台举报石斛经营部涉嫌违法，要求对该经营部的违法行为进行处罚。可见，申请人的目的是要求有关监管部门对被举报人的违法行为进行查处，施加不利后果负担。更何况申请人已退货退款，申请人与被举报人之间并不存在消费纠纷，举报的处理结果与举报人自身合法权益没有直接利害关系。本案中针对申请人的举报，我局已进行调查，并将调查处理结果反馈给申请人，已经履行我局调查处理及告知的法定职责。请求驳回申请人的行政复议请求，维持被申请人的具体行政行为。

经审理查明：2015年7月1日，乐清市某农业开发有限公司注册成立，法定代表人为王某，住所为乐清市大荆镇双峰社区某村，经营范围为一般项目：石斛种植；食用农产品批发；食品互联网销售（仅销售预包装食品）；中草药种植（除依法须经批准的项目外，凭营业执照依法自主开展经常活动）。2018年12月28日，西双版纳某中药材有限公司注册成立，法定代表人为王某，住所为云南省西双版纳傣族自治州勐海县勐海镇某村，经营范围为中药、酒、饮料及茶叶、农副产品、互联网的销售；中药材种植；农业技术推广服务；茶及其他饮料作物种植（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2022年5月24日，乐清市某石斛经营部注册成立，类型为个体工商户，经营者为王某，经营场所为浙江省温州市乐清市湖雾镇某村某小区，经营范围为一般项目∶食用农产品零售；礼品花卉销售；互联网销售（除销售需要许可的商品）（除依法须经批准的项目外，凭营业执照依法自主开展经营活动）。

某手机平台内的某店铺经营主体为某购物（北京）有限公司，其与某贸易有限公司合作在店铺内销售部分产品，并在相关产品页面标注合作商直销“该商品由合作方直销，由合作方提供货物及售后服务，委托店铺推广代收”。2022年2月13日，某贸易有限公司与西双版纳某中药材有限公司签订《合作协议》，西双版纳某中药材有限公司授权某贸易有限公司销售经销其拥有版权的或在其权利范围内开发或经营的相关产品，产品进行销售、宣传及市场策划由甲方自行处理。

2022年9月18日，梁某楠在手机平台某的某店铺购买“神农济生三七粉60g/盒*10盒”10份，商品金额¥2990.00，运费+¥0.00，优惠卡券-448.50，实付款¥2541.50，收货人为梁先生，收货地址为河北省邯郸市馆陶县某代收点，联系电话为195XXXX0872。同年9月19日，某贸易有限公司将前述订单信息发送给王某，要求其根据订单信息进行发货。同年9月20日，前述订单产品交由圆通快递进行流转，发货人为王某，发货地为浙江省温州市乐清市湖雾镇某小区，收货人为梁先生，收货地址为河北省邯郸市馆陶县某代收点。同年9月23日，梁某楠针对涉案订单发起退款申请，售后方式：退货退款，货物状态：已发货，退款金额：¥2541.50，退货数量：10，退款原因：其他。梁某楠于同年9月24日收到前述快递。同年9月27日，某贸易有限公司同意梁某楠的退款申请，等待买家退货。同年9月29日，梁某楠将涉案三七粉通过韵达快递邮寄退货，收货人为孙某，收货地址为浙江省温州市乐清市湖雾镇某村（系乐清市某石斛经营部的仓库）。同年10月5日，前述韵达快递被签收。同年10月6日，某贸易有限公司针对梁某楠的订单予以退款，退款金额：¥2541.50。

同年10月7日，梁某楠向乐清市市场监督管理局举报乐清市某农业开发有限公司其他市场监管领域违法行为，梁某楠认为涉案三七粉的寄件人为乐清市某农业开发有限公司的王某，根据相关规定三七粉属于中药饮片，应当按照相关规定和国家标准炮制，且需要办理药品生产许可证，通过药品生产GPM认证，要求乐清市市场监督管理局查处。同年10月12日，乐清市市场监督管理局告知梁某楠对其举报不立案，内容为“经查，举报事项不予立案，理由∶经查，被举报人的发货地址为乐清市湖雾镇某小区，被举报人提供了其营业执照（名称：乐清市某石斛经营部；经营场所：浙江省温州市乐清市湖雾镇某村某小区；经营者：王某），并非举报人所称的乐清市某农业开发有限公司。被举报人提供了其产品标签上标注的执行标准，其中1、范围：本标准规定了神农济生三七粉作为农产品生产标准和技术要求。另被举报人销售的三七粉末进入药用流通渠道，故认定被举报人销售的三七粉为农产品。鉴于未发现相关违法行为，我局决定不予立案。”同年10月13日，梁某楠向乐清市市场监督管理局举报乐清市某石斛经营部其他市场监管领域违法行为，举报内容为“三七粉依据《浙江省中药饮片炮制规范》不属于初级加工农产品范围，《中国药典》是国家药品最高法典，也是强制性国家标准，三七粉是中国药典的中药饮片。药品管理法实施条例第四十五条、第三十一条、依据药品管理法第二十八条、第四十四条第二款、中药饮片必须按照国家药品标准炮制；经营三七粉加工生产需要按照中药饮片生产企业的标准办理药品生产许可证，并要通过药品生产GMP认证。经网络查询，三七粉有不适宜人群和禁忌副作用。三七粉本身就因富含三七总皂昔而有降血压，扩张血管，低血压者吃了的话，就会加重病情，出现眩晕状态，出现在老年人身上，有严重后果以及过敏体质一旦服用三七粉，就容易出现皮疹、过敏性紫寒、过敏性休克等症状、其次三七粉导致活血功能会使经量增大，不利于控制，孕妇即使有妊娠斑也容易动态。食品安全关乎国家尊严和市场秩序以及社会形象。民以食为‘天’，食以安为先，食品药品安全是国家的护城河，请求依法落实处理。”同年10月22日，乐清市市场监督管理局针对梁某楠的举报予以回复“经查，举报事项不予立案。理由：经查，被举报人提供了其产品标签上标注的执行标准，按照农产品标准和技术要求。被举报人销售的三七粉末进入药用流通渠道，故认定被举报人销售的三七粉为农产品。鉴于未发现相关违法行为，我局决定不予立案。”梁某楠不服，向本机关申请行政复议。

以上事实，有营业执照、网页截图、合作协议、快递照片、全国12315平台截图、浙江市场监督管理投诉举报平台举报单、不予立案审批表等证据证明。

本机关认为：举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，举报的结果是导致行政处罚程序的启动。但行政机关因举报启动职权，系履行维护公共秩序的行政职能，即保护的是不特定人的社会公共利益，而非保护举报人的私人权益。本案中，被申请人接到申请人的举报后已开展调查取证和现场检查，根据核查情况作出案涉不立案决定，并将处理结果告知举报人，已履行了其市场监管职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请应当符合“申请人与具体行政行为有利害关系”，才能受理。根据前述规定，举报人是否具有行政复议申请人资格，取决于其是否为维护自身合法权益而举报相关违法行为人。本案中，申请人在某平台下单后，在未收到涉案三七粉前已以“其他”为由发起退款申请，并在收货后未开启使用的情况下进行了退货，且已获得全额退款。目前申请人未有证据证明其自身合法权益受到被举报事项的实际侵害。被申请人就举报事项作出的处理亦未对申请人施加新的负担或减损申请人的权益，故申请人不具有对举报处理申请行政复议的主体资格。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定：

驳回申请人梁某楠的行政复议申请。

申请人如不服本决定，可以自收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

乐清市人民政府

2022年11月28日

温乐政复决字〔2022〕233号 行政复议决定书.doc